Bestuurlijk voorwoord begroting 2025

Voor u ligt de begroting voor de gemeente Emmen voor 2025. In deze begroting vertalen we onze ambities uit de strategienota en het coalitieakkoord ‘Vooruit en betrokken’ naar het jaar dat voor ons ligt. Daarbij kijken we ook verder vooruit, want we bevinden ons in een uitdagende tijd.

In de kadernota schetsten we al het perspectief op het laatste volledige begrotingsjaar van deze bestuursperiode en dat perspectief is ambitieus én realistisch.

Ambitie
In Emmen werpen we onze blik vooruit, weten we waar we heen willen en creëren daardoor onze eigen kansen. Daarmee doelen we onder andere op de schaalsprong die we willen maken de komende decennia en waarvoor we in 2025 de basis leggen. Hiermee bedoelen we het inzetten op een gezamenlijke jarenlange inspanning om de regio op te tillen naar een hoger en sterker brede welvaart-niveau. Dus in termen van economie én in termen van welzijn, gezondheid, leefbaarheid en duurzaamheid naar een hoger ontwikkelingsniveau te brengen. En dat met aandacht en respect voor ons kernwaarden en karakter.
Zoals we zullen zien in deze begroting komen deze schaalsprong veel grotere ontwikkelingen samen, zoals de Nedersaksenlijn en de aanwijzing van Emmen in het voorontwerp Nota Ruimte als potentieel verstedelijkingsgebied en als zoekgebied voor grootschalige woningbouwontwikkeling. Dit vraagt van ons dat we een creatief klimaat creëren in al onze sectoren en dat is precies wat we onder andere in de Greenwise Campus in de praktijk brengen. Om onze ambities als krachtige, toekomstgerichte en aantrekkelijke regiokern te realiseren, trekken we samen op met onze buurgemeenten, de provincie Drenthe en het rijk. In 2025 werken we als regio toe naar een ontwikkelperspectief waarin we onze ambities op het gebied wonen, werken, leven in de regio formuleren. Door onze krachten te bundelen, niet alleen met medeoverheden, maar ook met inwoners en partners, komen in Emmen verbeeldingskracht en uitvoeringskracht bij elkaar.
Realisme
We maken deze begroting in een tijd van financiële onzekerheid en een knellende arbeidsmarkt. Al langer zijn er hierover onder Nederlandse gemeenten zorgen op de langere termijn. Het nieuwe kabinet dat net voor de zomer tot stand kwam neemt deze zorgen niet weg en een aantal keuzen die het maakt en níet maakt, vergroten die onzekerheid. Denk bijvoorbeeld aan het stikstof-dossier, de woonopgave en de aanpak van migratie en asiel. Naast de spanning die dit zet op de verhouding tussen rijk en gemeenten, raakt dit mensen ook rechtstreeks in hun persoonlijke levenssfeer, leefomgeving en toekomstperspectief. We anticiperen hierop door te prioriteren en keuzes te maken. Het niet verhogen van de (woon)lasten voor inwoners is zo'n keuze. Maar aan de andere kant streven we naar een sluitende begroting. Naast deze financiële uitdagingen hebben we ook een vraagstuk als het gaat om capaciteit. Hiermee doelen we op de knellende arbeidsmarkt, waarmee we tegen de grenzen van de uitvoeringskracht aanlopen. Er is simpelweg steeds minder capaciteit, zowel in kwantiteit als in kwaliteit, om de ambities die we formuleren ten uitvoer te brengen. Voor 2025 hebben we door realisme in de afgelopen jaren een sluitende begroting, maar voor de jaren daarna blijft het een opgave om al onze ambities in de lucht te houden.

Deze combinatie van ambitie en realisme is waar we ons als gemeente Emmen mee onderscheiden omdat het ons in staat stelt om  uitdagingen om te zetten in kansen. Want wij hebben de ruimte, de verbeeldingskracht en het realisme die nodig zijn om een sprong vooruit te maken. Juist nu en juist in de gemeente Emmen!

Hieronder laten we aan de hand van de thema’s van het coalitieakkoord zien tot welke keuzen dit leidt in de begroting voor 2025 van de gemeente Emmen. Voordat we daar op ingaan, schetsen we tegen welke landelijke financiële achtergrond we dit doen.

Het financieel perspectief 2025-2028
We staan er als gemeente Emmen financieel goed voor en het gaat goed op weg naar 2030. We moeten er wel rekening mee houden dat onze ambities, groei en ontwikkeling wel extra geld/investeringen zullen gaan vragen, zeker na 2030.

Het financieel perspectief 2025-2028 is hierna in een tabel weergegeven. We presenteren aan het begin van de tabel het effect van het ravijn op het begrotingsresultaat. In het midden van de tabel staat vetgedrukt het werkelijke begrotingsresultaat. Op het eind van de tabel laten we zien wat het effect is van incidentele baten en lasten en het structureel begrotingsresultaat.

Voor het jaar 2025 komen wij uitstekend uit met een begrotingssaldo van € 6,8 miljoen waarin een bedrag van € 13,7 miljoen aan incidentele baten/lasten zijn verwerkt. Dit betreft o.a. een storting in de algemene reserve van € 4,2 miljoen en een extra korting in het gemeentefonds van € 4,3 miljoen. Het structureel saldo (dus gecorrigeerd voor incidentele posten) voor 2025 bedraagt daarmee circa € 20,5 miljoen. Vanaf het jaar 2026 treedt het effect van het zogenaamde ravijn in werking en krijgen we circa € 15 miljoen minder aan rijksmiddelen. In onze meerjarenbegroting betekent dit (samen met nog diverse andere mutaties) dat de jaren 2026 en 2027 rond de
€ 0 uitkomen.

Voor het jaar 2028 is er naar verwachting sprake van een tekort van -/- € 1,2 miljoen. De daling van het begrotingsresultaat 2028 ten opzichte van 2027 heeft een aantal oorzaken. Een belangrijke oorzaak is het steeds verder uiteen lopen van de indexaties van onze kosten versus de rijksvergoeding voor indexaties in het gemeentefonds. Dit is een landelijk vraagstuk dat door de VNG bij het Rijk op de agenda is gezet. Daarnaast is er sprake van een toenemende druk van afschrijvingen en rentekosten (oplopende schulden) op de begroting in verband met wegwerken van achterstanden in "oude" investeringen en het doen van "nieuwe" investeringen.

In deze begroting handhaven we ons degelijk en behoedzaam financieel beleid. Dit zien we als volgt terug in deze begroting:

• Hoewel we te maken hebben met een korting op de rijksmiddelen (het zogenaamde ravijn) is de keuze gemaakt om de (woon)lasten voor de burgers niet te verhogen.
• We worden ook geconfronteerd met onvoldoende rijksmiddelen voor indexaties. Toch hebben we een aantal onontkoombare indexaties op geld gezet.
• Het begrotingssaldo voor de jaren 2026/2027 ligt rond de € 0 en is licht negatief voor 2028 - circa 0,5% van onze begrotingsomvang.
• Bij de Kadernota 2025 hebben voor een bedrag van € 24 miljoen aan bestemmingsreserves gevormd in relatie tot de ambitie.
• Onze reservepositie is ook sterk en de algemene reserves overstijgen meerjarig ruim de nieuwe ondergrens van € 50 miljoen uit de geactualiseerde nota risicomanagement en weerstandsvermogen.

In aanloop naar de Kadernota 2026 zullen wij verkennen welke mogelijkheden er zijn om het huidige  meerjarenperspectief te verbeteren naar structureel positieve begrotingsresultaten. Dit om financieel gezond te blijven  maar ook met het doel om op een financieel verantwoorde manier structureel nieuw beleid mogelijk te maken en onze ambities te realiseren.  

Bij de verkenning zal uiteraard ook worden betrokken de mogelijke ontwikkelingen in de financiering van gemeenten als partner van het Kabinet Schoof bij het realiseren van landelijke opgaven (bijvoorbeeld woningbouw en bestaanszekerheid). De VNG is ook met het nieuwe Kabinet in gesprek over de financiële problematiek bij gemeenten. Er is echter op dit moment geen uitzicht op een goed resultaat.

2025 langs de lijnen van het coalitieakkoord ‘Vooruit en betrokken’
Samen met de samenleving
We zeiden het in 2022 en we brengen het sindsdien in de praktijk: kansen pakken doet een gemeentebestuur niet alleen, maar we doen dat samen met de samenleving en alle inwoners, organisaties, bedrijven en ondernemers die zich daarin bewegen. Dat is niet een keus, maar een werkelijkheid die niet eenvoudig is maar waar we wel voor staan. Deze tijd kent veel grote ingrijpende opgaven die met elkaar samenhangen, zoals klimaat, wonen en leefbaarheid. Omdat we steeds vaker buiten het gemeentehuis en ook in een breder verband beginnen aan een aanpak, een project of aan beleidsvorming, worden we hier steeds beter in. Hoe vroeger in het proces we de kracht van de samenleving aanboren, hoe beter dat plan of dat beleid vaak ook wordt. En dat kun je ook figuurlijk zien: kinderen en jongeren nemen steeds meer deel aan kinderraden en jongerenactiviteiten die we opzetten. Zo leren we de toekomstige generatie om hun stem te laten horen en hun rol te pakken in de vragen van deze tijd.

Hoe we daar in 2025 in Emmen praktisch vorm aan geven en ook wat we daar blijvend in te leren hebben vinden we terug in programma 1. Het doel is dat we dat meenemen in alle activiteiten en plannen die de gemeente inzet.

Leefbaarheid
We zien steeds beter hoe leefbaarheid de uitkomst is van alle aspecten van het leven: de fysieke omgeving bepaalt ons welzijn en gezondheid en andersom. We treffen het in Emmen met enorm veel groen om ons heen én de verscheidenheid aan stad, platteland en allerlei soorten dorpen en kernen daartussenin. Maar het is ook kwetsbaar, als we kijken naar de effecten van de klimaatverandering op onze directe leefomgeving. Wateroverlast, hittestress, klimaatadaptatie en biodiversiteit zijn vast onderdeel geworden van onze gesprekken, aan de keukentafel, maar ook in het gemeentehuis. Dit heeft niet alleen impact op huishoudens maar bijvoorbeeld ook op sportvoorzieningen en culturele activiteiten. Beide vormen speerpunten in deze begroting. Met de groei van Emmen de komende jaren moeten ook het sport en cultuur aanbod op peil blijven en daarom investeren we onder andere in buitensport-accommodaties, de ontwikkeling van de Sport- en beweeg campus en in het behoud van het Centrum van Beeldende Kunst. In de programma’s 5 en 8 gaan we hier verder op in.
We zetten dus in op een sterke balans in onze leefomgeving, maar weten dat die ook kwetsbaar is. Want we willen alles blijven doen in de fysieke ruimte: wonen, werken, ondernemen, sporten, recreëren, natuur- en cultuurbeleving, of gewoon stilte. Het Integraal Beleidsplan Openbare Ruimte geeft een overkoepelend kader voor de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Het geeft de kwaliteit aan die we nastreven, de manier waarop we samenwerken met inwoners en maakt de verbinding met de Omgevingswet en de maatschappelijke opgaven zoals biodiversiteit, gezonde leefomgeving en energietransitie. Dit plan helpt ons om in concrete projecten de balans in onze leefomgeving ook voor toekomstige generaties veilig te stellen. Denk dan bijvoorbeeld aan het investeren in wijken zoals Angelslo en in dorpen zoals Bargeres, Klazienaveen, Emmercompascuum en Nieuw Schoonebeek.

Een goede en prettige leefomgeving gaat daarnaast ook over veiligheid. Ook een thema dat laat zien hoe sociale aspecten invloed hebben op fysieke aspecten en andersom. Ondanks dat we een van de veiligste 100.000+ gemeenten zijn in Nederland zien we ook in onze gemeente ondermijnende georganiseerde criminaliteit die onder de radar kan blijven, en de rol van digitalisering daarin. Maar hoe ‘high tech’ de criminaliteit ook wordt, we weten dat ‘ouderwets’ sociaal menselijk contact en verbondenheid een van de belangrijkste tegenbewegingen hiervan is. Wij leggen daarom in onze aanpak sterke verbanden met sociale veiligheid en beginnen aan de basis: de jeugd en hun leefomgeving. In de programma’s 3 en 9 besteden we hier aandacht aan.

Wonen
Wonen in Emmen verdient een apart hoofdstuk. Want hiervoor zetten we ons in 2025 extra in en dat doen we niet alleen. Want de woonopgave is groot, maar de ambities en kansen in Zuid- en Oost-Drenthe zijn dat ook. Wonen gaat om meer dan huizen bouwen, het gaat ook over leefbaarheid en brede welvaart en de (regio)voorzieningen (onderwijs, zorg, cultuur, winkelen, etc.) die dit in stand houden. Hiervoor is het noodzakelijk dat het inwoneraantal (in de regio) groeit.

Voor Emmen betekent dit dat we de komende jaren een versnelling realiseren van de woningbouw door verschillende instrumenten zoals stimuleringsleningen, subsidies en fondsen zoals het volkshuisvestingsfonds in te zetten en extra capaciteit aan te trekken. Zo groeien we naar 4000 extra woningen tot 2030. Bij de projecten houden we ons aan de landelijke en lokale kaders als het gaat om soort bouw en voor wie. Maar ook klimaat, duurzaamheid en de uitgangspunten van water- en bodem-sturend vormen onderdeel van het kader waarbinnen we deze opgave uitvoeren. Deze ambities en kader passen we ook zoveel als mogelijk toe in de bestaande woningvoorraad door stimuleringsregelingen voor verduurzaming voor alle portemonnees. Daarnaast zetten we capaciteit in om inwoners in wijken te ondersteunen in het maken van hun eigen wijk-uitvoeringsplannen in het kader van alternatieven voor gas en andere fossiele warmtebronnen. In programma 5 gaan we hier dieper op in.

Bereikbaarheid
Om te kunnen groeien en onze woon, werk en leef-ambities in de gemeente Emmen in de toekomst te kunnen realiseren, moeten mensen hier naar toe kunnen komen en zich makkelijk kunnen verplaatsen. Klinkt logisch, maar dat is het voor regio’s zoals de onze niet, althans, de afgelopen decennia bleek dat niet uit het rijksbeleid dat de belangrijkste infrastructurele projecten bepaalt en mogelijk maakt. Te lang heeft het rijk regio’s aan de randen van Nederland achtergesteld in dit opzicht. Nu het rijk dit met het omarmen van het rapport Elke Regio Telt! (2023) heeft erkend en inzet op herstel van die balans, zijn er grote kansen in Zuid- en Oost-Drenthe, die Emmen samen met haar partners en de Provincie met beide handen aangrijpt. Het is een uitdaging om onze eigen infrastructurele projecten in lijn te brengen met deze nog onzekere projecten, maar dat weerhoudt ons er niet van om te beginnen. Ons Ontwikkelperspectief in de regio, zoeven bij het onderwerp Wonen al genoemd, vormt daarvoor de inhoudelijke koers.

Een andere belangrijke ontwikkeling op het gebied van bereikbaarheid is de overgang naar duurzame en actieve mobiliteit. Ook hier speelt onze regionale ligging een belangrijke rol. We hebben enkele grotere economische verstedelijkte kernen, maar daartussen een relatief leeg achterland. In onze regio moeten we bereikbaarheid dus in één adem noemen met autoafhankelijkheid en vervoersarmoede.

Ook hier geldt voor Emmen dat we onze uitdagingen omdraaien naar kansen. Omdat Emmen een stedelijk knooppunt is op het Europese TEN-T netwerk, moet er volgens de EU uiterlijk 1 januari 2027 een vastgesteld Sustainable Urban Mobility Plan (SUMP) zijn. Dit is een kans om onze visie en kansen in Emmen op het gebied van stedelijke ontwikkeling, zowel economisch als maatschappelijk te verwoorden en in de praktijk te brengen. In programma 7 gaan we hier verder op in.

Samenleven en meedoen
In onze strategienota kijken we ver vooruit en dan heb je het over toekomstige generaties en dus over de kinderen en jongeren van nu. Daarin en in hun basis en bestaanszekerheid, nu en in de toekomst willen we investeren in 2025. Met het beleidskader ‘Erbij horen en Meedoen in Emmen! doen we dit onder andere door het versterken van de pedagogische kracht van dorpen en wijken. Samen met partners maken we van dorpen en wijken gezonde en kansrijke opgroei-omgevingen in combinatie met vroegsignalering waarin iedereen zijn rol pakt: onderwijs, jeugdhulp, welzijn, sport- en cultuur-organisaties en natuurlijk de gemeente zelf. Dit laatste bijvoorbeeld door ook aansluiting te zoeken bij Menso en Emco.

Dit vraagt om "anders denken, anders doen” en dat betekent bijvoorbeeld minder indiceren op individuele trajecten, maar veel meer problematiek en vraagstukken van kinderen en gezinnen daar waar zij zijn aanpakken. Dat betekent in school, in de wijk, op de sportvereniging, dus in de omgeving waar zij zijn en aansluiten op de sociale verbanden waarin zij zich begeven. Of het nu gaat om opvoedings- en ontwikkelingsproblemen, schuldenproblematiek, middelengebruik, verharding, ongewenst gedrag of zelfs criminaliteit. Het speelt zich altijd af in een context en die willen we kansrijker, veerkrachtiger, gezonder, veiliger en uitdagender maken. Een voorbeeld van een aanpak waarin we dit in de praktijk brengen is de Angelslo Academy. In Programma’s 3 en 9 komen we hierop terug.

Anders denken en doen betekent ook  stoppen met wat niet werkt en meer doen van wat wel werkt, ook al is dat niet standaard procedure. De doorbraakmethode leert ons op deze manier zowel in concrete gevallen mensen beter te helpen, maar ook ons systeem te bevragen en te verbeteren. We streven daarbij ook naar deregulering, zeker daar waar regels mensen niet helpen of zelfs kunnen schaden.

Ten slotte vraagt dit soort vernieuwing veel van onze organisatie want het veronderstelt ook nieuw gedrag en lef om nieuwe wegen te vinden om inwoners beter van dienst te zijn. In de dagelijkse aanpak van alle vragen en opgaven vanuit onze Emmense samenleving, maar ook in de noodzaak om ons als lokale overheid aan te passen en mee te bewegen met de veranderende samenleving. Dat doen we onder andere door in te zetten op scholing en ontwikkeling van onze medewerkers. Maar ook door vroegtijdig in te spelen op de demografische ontwikkelingen en met de slimme inzet van technologie aan de slag te gaan met onze manier van werken en inrichting van processen.

Samenwerken
Slimme technologische toepassingen vinden we ook terug in de Greenwise-campus. Hier komen bedrijfsleven, onderwijs, gezondheid, techniek, innovatie en economie samen in een bruisende broedplaats van creativiteit. Het is hiermee zowel een aanjager als de belichaming van de transities waarin we ons bevinden: op het gebied van onze energievoorziening, mobiliteit, gezondheid, economie en technologie. In Emmen zien we vooral ‘Grenzeloze groene kansen’’, niet voor niets de titel van de kansenagenda van onze regio die in 2023 werd vastgesteld. Deze vertalen we in 2025 naar het Ontwikkelperspectief waarin dus plaats is voor die diverse transities waar we mee te maken hebben. In deze begroting vinden we naast de Greenwise-campus dan ook veel meer aspecten die als bouwstenen gezien kunnen worden voor dat perspectief: de circulaire economie, de energie-HUB GZI-Next, de digitaliseringsagenda en het programma Duurzaamheid, Energie en Klimaat.

Ten slotte, 80 jaar veiligheid en vrede in de gemeente Emmen in 2025
In 2025 is het 80 jaar geleden dat ook de streek die we nu de gemeente Emmen noemen werd bevrijd. Elke dag is het ergens in een stad of dorp in Europa 80 jaar geleden dat er een einde kwam aan onveiligheid en oorlog. En elke dag zien we ook de gruwel van een oorlog op ons continent, nu in onze tijd.

Met de ontheemden uit Oekraïne die ook in Emmen een tijdelijke veilige plek vinden, werd in al die 80 jaar de herinnering aan een oorlog niet zo levendig als nu. Dat stemt ons bezorgd en bedroefd, maar ook gemotiveerd. Juist daarom markeren we in onze gemeente in 2025 dit belangrijke moment en voelen we ons indringend verbonden over grenzen van tijd en plaats: met de overwinning van vrijheid 80 jaar geleden en met hen die daar nu voor strijden minder dan 2000 kilometer oostwaarts.

Iets om bij stil te staan en bij ons binnen te laten komen. Om door te geven aan jongeren en ze te inspireren altijd voor en in vrijheid te kiezen en in naam daarvan in beweging te komen en je stem te laten klinken.   

Leeswijzer
Het brede takenpakket van de gemeente maakt het lezen van een gemeentebegroting niet altijd eenvoudig. Deze leeswijzer is bedoeld om de gemeenteraad te ondersteunen bij het begrijpen van de begroting.
De begroting bestaat uit de volgende onderdelen:
Algemeen
Dit deel bevat een samenvatting van de belangrijkste ambities in de begroting en de financiële situatie van de gemeente.
Beleidsprogramma's
Een beleidsprogramma is een samenhangend geheel van taken, activiteiten en middelen, gericht op het bereiken van bepaalde maatschappelijke doelen. De burgers kunnen de raad aanspreken op de prestaties die in de programma’s worden nagestreefd. Elk programma behandelt drie centrale vragen:

• Wat willen we bereiken? (beschrijft de doelen);
• Wat gaan we daarvoor doen? (geeft een overzicht van acties en maatregelen);
• Wat zijn de kosten? (toont een overzicht van de verwachte uitgaven, inkomsten en taakvelden).

De beleidsprogramma's hebben een uniforme structuur en bevatten de volgende onderdelen: Programma inhoud, Trends en ontwikkelingen, Doelenboom, Wat mag het kosten?, indicatoren, Verbonden partijen en beleidskaders.

Paragrafen
In de paragrafen worden financiële en organisatorische thema's behandeld die belangrijk zijn voor het inzicht in de financiële positie van de gemeente. De begroting bevat de volgende paragrafen: Lokale heffingen, Weerstandsvermogen en Risicobeheersing, Onderhoud kapitaalgoederen, Financiering, Bedrijfsvoering, Verbonden partijen, Grondbeleid en Wet Open overheid.
Financiële begroting
Dit onderdeel biedt inzicht in de financiële positie van de gemeente Emmen, met onder andere de geprognosticeerde balans, het verwachte EMU-saldo en een overzicht van baten en lasten voor de komende jaren. Ook worden de reserves en voorzieningen weergegeven, evenals de grondslagen waarop de financiële ramingen zijn gebaseerd. Veel van de overzichten in dit onderdeel zijn wettelijk verplicht. Let op: door afrondingen kunnen sommen in tabellen afwijken van het totaal.

* Tabellen kunnen afrondingsverschillen bevatten.
Verplichte overzichten
De begroting bevat conform het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) verplicht de overzichten van Overhead, Algemene dekkingsmiddelen en onvoorzien.
Bijlagen
De begroting wordt afgesloten met diverse bijlagen, waaronder een gedetailleerd overzicht van de reserves en voorzieningen, een aanvullende toelichting op de verbonden partijen zoals vermeld in de paragraaf verbonden partijen, en een uitleg van de verplichte beleidsindicatoren volgens het BBV.